Eiendomsbeskatning av havner

Illustrasjonsfoto

En sterk økning i utskrivingen av eiendomsskatt de senere årene viser at kommunene i større grad er avhengig av eiendomsskatten for å sikre nødvendige inntekter for å finansiere kommunebudsjettene. Vår erfaring er at flere kommuner også ønsker å ilegge havnene eiendomsskatt. Vi har sett nærmere på hvilke muligheter og begrensninger kommunene har etter eiendomsskatteloven for å skattlegge havnene.

Trenden er at stadig flere kommuner utskriver eiendomsskatt, og på et bredere eiendomsskattegrunnlag. I 2016 var det 365 av 428 kommuner med eiendomsskatt, og de samlete inntektene var i 2015 på 11 milliarder kroner, opp med 16 pst fra 2014. Bakgrunnen for økningen antas å være økte kostnader for kommunene, og behov for å styrke inntektssiden av kommunebudsjettene.

Mange havner sitter på betydelige eiendomsverdier og kan gjennom eiendomssalg og effektiv havnedrift ha opparbeidet en sterk økonomi. Havneloven setter begrensninger i en kommunes adgang til å ta midler ut av havnene og benytte de til andre formål. Som et utgangspunkt kan havnekapitalen bare benyttes til havneformål. I havneloven er det et unntak for havner som er organisert som aksjeselskap, allmennaksjeselskap eller interkommunale selskap, men bestemmelsen er forstått som at den forutsetter en forskrift som regulerer utbytteutdelingen nærmere (ingen forskrift per 17. februar 2017). Den eneste muligheten en kommune har til å kunne utnytte havnekapitalen til andre formål er etter Samferdselsdepartementets godkjennelse. I praksis har kommunene derfor begrensede muligheter for å overføre midler fra havnene til andre formål.

Hovedregel: ikke adgang til å utskrive eiendomsskatt på ’egen eiendom’

I følge Regjeringen havnestrategi fra 2015 er det ca. 130 ordinære trafikkhavner i Norge (med godstransport). Av disse er 79 havner en del av kommuneadministrasjonene, og 36 havner er organisert som kommunale foretak (KF). Havnene er i disse tilfellene en del av kommunene selv, og ikke egne rettssubjekter.

Etter eiendomsskatteloven er det opp til den enkelte kommunen å beslutte om det skal utskrives eiendomsskatt, og et stykke på vei også hvilke typer av eiendommer som skal omfattes. Utskrivingsalternativene fremgår av eiendomsskatteloven § 3. Eiendomsskatteloven § 5 oppstiller flere obligatoriske fritak fra eiendomsbeskatning som kommunen må legge til grunn. Ett av fritakene gjelder «eiendom som kommunen selv eier». Lovens ordlyd er klar, og Finansdepartementet har i to uttalelser lagt til grunn at bestemmelsen skal forstås i samsvar med ordlyden. I Finansdepartementets uttalelse fra 1915 er det sagt «(…) at en bykommunes havnevesens eiendommer må sies å tilhøre kommunen, og at der således ikke kan utliknes eiendomsskatt på samme.» Finansdepartementet har fulgt dette opp i upublisert uttalelse i 1986. Kommunene kan derfor ikke skrive ut eiendomsskatt på havnene så lenge disse ikke er organisert som egne rettssubjekter.

Det obligatoriske fritaket fra eiendomsskatt for kommunens egne eiendommer gjelder som nevnt ikke eiendommer som er organisert som egne selvstendige rettssubjekter, selv om eiendommene er indirekte eid av kommunen som aksjonær e.l. Dette er lagt til grunn av Finansdepartementet i ovennevnte uttalelse fra 1986. Siden det store flertallet av havner er direkte eid av kommunen, er det ikke mange havner som per i dag kan eiendomsbeskattes. Selv om kommunene i prinsippet etter havneloven står fritt til å organisere havnene som selvstendige skattesubjekter, er det bare Trondheim Havn IKS, Rørvik IKS og Bydrift Longyerbyen AS som er etablert som egne rettssubjekter. En rekke av havnene som er direkte eid av kommunen, har imidlertid etablert datterselskaper med avgrensede forretningsområder. Et eksempel er Oslo havn KF hvor utvikling av bestemte eiendommer er lagt til HAV Eiendom AS. I de tilfellene hvor havnenes eiendommer på den måten er eid av egne datterselskaper vil eiendommene bli eiendomsbeskattet hvis kommunen skriver ut eiendomsskatt på den type eiendom.

En annen side av fritaket i eiendomsskatteloven § 5 for kommunens «egen eiendom», er at det bare gjelder eiendommer beliggende i egen kommune. Dersom en kommune eier en eiendom i en annen kommune som brukes til havn eller annet, vil ikke eiendommen være fritatt fra eiendomsskatt i vertskommunen etter bestemmelsen i nevnte § 5. Dette gjelder uavhengig av om havnen er direkte eid av kommunen eller er organisert som et selvstendig rettssubjekt. Dette kan være praktisk hvor havnenes eiendommer ligger i sentrale og attraktive bystrøk som er egnet til utvikling av boliger og næringsbygg, og kommunen derfor flytter deler av sin havnevirksomhet til en eiendom beliggende i en nabokommune.

I ett tilfelle har Høyesterett akseptert at det kan utskrives eiendomsskatt på kommunens egen eiendom, og det gjelder i festeforhold hvor fester har vedtatt en eiendomsskatteplikt. Med støtte i denne dommen har Finansdepartementet antatt at adgangen til å vedta eiendomsskatt også gjelder ved utleie av kommunens eiendom. Mange havner har eiendommer eller bygg som ikke benyttes i den egentlige havnedriften, men som leies eller festes ut til lagringsplass, lokaler til næringslivet mv. Ved inngåelse av festeavtaler og leieavtaler for slike eiendommer, anbefales kommunene å innta bestemmelser om at fester/leietaker skal svare eiendomsskatt til kommunen. Dette kan altså gjøres uten hinder av fritaket i eiendomsskatteloven § 5.

Utskrivning av eiendomsskatt på havnens eiendommer

I de tilfellene havnene kan ilegges eiendomsskatt, er det neste spørsmålet hvilke eiendommer og anlegg i havnen som inngår i eiendomsskattegrunnlaget. Eiendomsskatteloven gir kommunene en viss valgfrihet for hvilke typer av eiendommer som skal omfattes av eiendomsskatten. Det kan utskrives eiendomsskatt på alle faste eiendommer, i et avgrenset område, bare på såkalte »verk og bruk», verk og bruk og næringseiendom, eller alle eiendommer unntatt verk og bruk og næringseiendom. Samtlige utskrivingsalternativer fremgår av lovens § 3.

I følge SSB statistikk har de fleste kommunene eiendomsskatt på alle faste eiendommer i kommunen (239 av 365 kommuner med eiendomsskatt). I praksis vil det etter dette alternativet ikke oppstå noen tvil om at havnens eiendommer og bygninger er omfattet. Det følger direkte av ordlyden i lovens § 4 at til fast eiendom regnes blant annet tomter, bygninger, brygger, laste- og losseplasser, verk og bruk og næringseiendom.

Verk og bruk er et eget utskrivningsalternativ som benyttes som eneste skatteobjekt i 78 kommuner med eiendomsskatt. Etter dette alternativet kan det være større tvil om hvilke eiendommer og bygninger som er eiendomsskattepliktige. Verk og bruk er ikke definert i loven, men det er gitt noen eksempler som laste- og losseplasser og lignende arbeids- og driftssteder. En havns faste eiendom som benyttes til lossing og lasting vil være omfattet. Videre følger det av forarbeidene at anlegg som legger grunnlaget for annen virksomhet, som handel, sjø- og fisketrafikk mv. er ansett som lignende arbeids- og driftssteder. Dette treffer etter vårt syn i kjernen av en havns virksomhet. En havns kraner og øvrige anlegg som benyttes i havnevirksomheten vil derfor være eiendomsskattepliktige. Som verk og bruk vil også regnes bygninger som hører til eller trengs til anlegget. Dette innebærer at bygninger som benyttes for eksempel til lagring av gods mv. vil inngå i eiendomsskattegrunnlaget. Selvstendige bygg i havnen som ikke benyttes i havnevirksomheten, men for eksempel til utleie av næringslokaler vil derimot falle utenfor. Slike bygg vil imidlertid være omfattet av utskrivingsalternativet som gjelder næringseiendom.

Økonomiske insentiver til omorganisering

I Danmark er de fleste havnene på tilsvarende måte som i Norge direkte eid av kommunen. I Sverige er situasjonen en annen; der har de aller fleste havnene i lengre tid vært organisert som egne aksjeselskaper, enten eid av kommunene alene eller sammen med private aktører. Enkelte av havnene drives med store overskudd, og aksjeutbytte fra havnene tas ut og benyttes av kommunene til andre formål.

Det har også i Norge vært vurdert om havnekapitalen skal kunne benyttes av kommunene til andre formål enn havneformål. Senest i Regjeringens havnestrategi fra 2015 er dette vurdert på nytt. Det er sett på som et mulig tiltak for å bidra til en mer markedsorientert og effektiv havnedrift, og det er vurdert ulike modeller som kan frigjøre mer av havnekapitalen til andre formål. Konklusjonen er at effektene er for usikre og det skal utredes videre.

Inntil effektene kartlegges nærmere og en eventuell endring i regelverket gjennomføres, kan kommunene ha økonomiske insentiver til å organisere havnene som aksjeselskaper eller andre selvstendige rettssubjekter, for eksempel interkommunale selskaper, for å få inntekter fra eiendomsskatt. I tillegg kan en utskillelse av havnedriften fra kommunen gi en større grad av profesjonalisering og effektivitet i havnene. Med unntak av de såkalte utpekte havnene kan kommunene omorganisere havnene til egne aksjeselskaper eller andre selvstendige rettssubjekter hvis de ønsker det. Når det gjelder de utpekte havnene kan staten stille nærmere krav til organisering av havnene. De utpekte havnene er havnene i Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim, Bodø og Tromsø.

Artikkelen er publisert i Havnemagasinet 2/2017, og er skrevet av Rune Tjomsås Andersen og Marius Tryland i Arntzen de Besche Advokatfirma.